Во втором полугодии 2018 года для государственной регистрации в Управление поступило:
33 устава муниципальных образований;
73 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
По результатам рассмотрения приняты решения об отказе в государственной регистрации в отношении:
3 уставов муниципальных образований;
11 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
На основании проведенного анализа отказов в государственной регистрации сделаны выводы о следующих типичных нарушениях законодательства Российской Федерации, законодательства Ленинградской области.
1) Нарушение порядка принятия устава или МПА.
Пунктом 3 части 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ
"О государственной регистрации уставов муниципальных образований"
установлено, что для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в порядке, установленном частями 1 и 3 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ, в регистрирующий орган направляются сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту.
Частью 4 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) установлено, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Частью 5 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
На основании части 10 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ изложение устава муниципального образования в новой редакции муниципальным правовым актом о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не допускается. В этом случае принимается новый устав муниципального образования, а ранее действующий устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в него изменений
и дополнений признаются утратившими силу со дня вступления в силу нового устава муниципального образования.
Вместе с тем в 1 уставе и в 3 МПА выявлены несоответствия вышеуказанным положения законодательства. Так, изменения и дополнения в устав приняты менее чем двумя третями голосов от установленной указанным уставом численности депутатов; нарушен 30-дневный срок, установленные между опубликованием проекта устава или МПА и его принятием итоговым решением совета депутатов муниципального образования; устав или МПА согласно протоколу принят представительным органом иного муниципального образования и т.п.
2) Наличие в уставе положений, установление которых не входит в компетенцию органов местного самоуправления без соответствующего указания в законодательстве Российской Федерации, а также не подлежащих регулированию уставом.
Частью 2 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Данные положения нарушены в 1 уставе муниципального образования, где содержится положение о том, что в структуру органов местного самоуправления входят иные органы, но при этом уставом они не установлены и не конкретизированы и названы те органы, которые в соответствии с федеральным законодательством не могут входить в структуру органов местного самоуправления.
Кроме того, в 1 муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования выявлены противоречия части 2 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, поскольку муниципальный правовой акт содержал дополнительные гарантии для муниципальных служащих, несмотря на то, что нормативный правовой акт, устанавливающий указанные гарантии, в настоящее время в Ленинградской области отсутствует.
3) Нарушение порядка опубликования (обнародования) устава или МПА.
В соответствии с частью 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Официальные разъяснения по вопросам опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов даны Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации (письмо от 15.05.2018
№ 08-63470/18), где сделан вывод о вспомогательном значении электронного способа распространения официальной информации, в том числе текстов муниципальных правовых актов, по отношению к печатному. Так, опубликование муниципальных правовых актов и их проектов в сетевом издании может быть использовано только в качестве дополнительного источника официального опубликования актов и их проектов в печатном периодическом издании.
Вместе с тем, ряд уставов и МПА опубликованы исключительной на сайте муниципального образования или в сетевом издании в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Кроме того, частью 8 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что устав муниципального образования, подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
В 2 муниципальных правовых актах о внесении изменений в устав муниципального образования выявлены несоответствия части 8 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, то есть устав муниципального образования или муниципальный правовой акт о внесении изменений в него были опубликованы до момента их государственной регистрации.
4) Наличие в уставе или МПА переходных положений о вступлении в силу отдельных норм.
На основании пункта 2 части 8.1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ включение в решение представительного органа (схода граждан) переходных положений и (или) норм о вступлении в силу изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, не допускается.
При этом выявлены противоречия пункту 2 части 8.1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в 1 МПА, поскольку в нем содержались положения о вступлении в силу отдельных норм, внесенных в устав решением представительного органа муниципального образования.
5) Отсутствие положений в уставе, наличие которых соответствии с федеральным законодательством обязательно.
На основании части 7 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.
Частью 12 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.
При этом, в 2 муниципальных правовых актах о внесении изменений в устав муниципального образования положения, регулирующие условия временного исполнения должностным лицом местного самоуправления, определяемым в соответствии с уставом муниципального образования, полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации в случае досрочного прекращения полномочий не соответствуют Федеральному закону от 06.10.2003
№ 131-ФЗ, поскольку конкретное лицо, исполняющее обязанности в вышеуказанных случаях уставом не определено.
Частью 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определены проекты и вопросы, выносимые на публичные слушания о муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.
В соответствии с частью 5 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.
Вместе с тем в 1 уставе муниципального образования выявлены противоречия части 3 и 5 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, поскольку устав не содержал положений о проведении публичных слушаний по проектам генеральных планов.
Также, уставом зачастую не определено каким муниципальным правовым актом (уставом или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, или и тем и другим) устанавливается порядок организации и проведения публичных слушаний.
6) Установление альтернативного использования в качестве источника официального опубликования печатного или сетевого издания.
Использование информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в качестве единственного или альтернативного источника официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов является противоречием федеральному законодательству.
Вместе с тем МПА устанавливается, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемым на территории поселения, либо официальном сайте администрации поселения.
Таким образом, указанное положение противоречит действующему законодательству.
7) Нормативные коллизии, противоречия, создающее для органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Одним из уставов муниципального образования установлено, что в структуру органов местного самоуправления входит контрольно-счетный орган муниципального образования. Вместе с тем, другим положением устава определено, что контрольно-счетный орган в поселении не образуется и его полномочия переданы органам местного самоуправления муниципального района.
Кроме того, 1 устав содержал положение о том, что депутаты представительного органа муниципального образования избираются на муниципальных выборах по одномандатным (многомандатным) округам, образуемым на территории поселения. В указанном случае уставом не определено по каким округам (одномандатным/многомандатным) избираются депутаты в представительный орган муниципального образования, что создает нормативные коллизии.
8) Нарушение правил юридической техники.
В соответствии с пунктом 18 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов" (направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18.11.2003 № вн2-18/490) определено, что ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы.
Тем не менее, ряд муниципальных правовых актов содержал ссылки на недействующие нормы законодательства Ленинградской области.
Действия Управления по принятым решениям об отказе в государственной регистрации уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, во втором полугодии 2018 года в судебном порядке не обжаловались.
В пределах своей компетенции Управление оказывает органам местного самоуправления Ленинградской области методическую помощь по вопросам обеспечения соответствия уставов муниципальных образований Ленинградской области Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Во втором полугодии 2018 года приоритетными направлениями и формами оказания Управлением методической помощи органам местного самоуправления являлись:
- актуализация Модельного устава сельского поселения, размещение его на официальном сайте Управления;
- размещение на официальном сайте Управления на постоянной основе информации о новеллах в законодательстве Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, обзоры изменений федерального законодательства, обуславливающие внесение изменений в уставы;
- рассмотрение проектов муниципальных правовых актов, поступающих от органов местного самоуправления в письменном виде;
- обеспечение участия представителя Управления в семинарах и рабочих встречах, организованных по вопросам местного самоуправления Комитетом по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области, в целях освещения основных актуальных проблем.